El verdadero costo de las Escuelas del Milenio ¿Sobreprecios en el emblemático proyecto?

Compartimos el detallado reportaje de la Revista Vistazo en alianza con CONNECTAS sobre las luces y sombras de uno de los programas bandera de la presidencia de Correa en el Ecuador.

Más de 116 millones de dólares se pagaron en contratos complementarios en las Escuelas del Milenio y otros cinco millones están en litigio por adjudicaciones irregulares. Lo que ahora podría llamarse sobreprecios estaba cubierto por un manto de legalidad, diseñado a la medida para incrementar el precio de los contratos. Vistazo muestra el verdadero costo del emblemático proyecto educativo de la Revolución Ciudadana: de 127 obras educativas, 79 por ciento costó más de lo inicialmente presupuestado. Una permisiva ley y mala planificación dejan una estela de duda en la contratación pública.

Édgar, un niño de ocho años de una comunidad indígena kichwa, se despierta a las cuatro de la mañana. A las cinco debe abordar la lancha que lo lleva río abajo por el Aguarico. Dos horas más tarde llega a la Unidad Educativa del Milenio Víctor Dávalos, construida hace cinco años en Playas de Cuyabeno, en medio de la Amazonía ecuatoriana.

Este niño se habría quedado en la pequeña escuela de su comunidad Puka Peña para no hacer ese viaje de ida y vuelta todos los días. Pero el gobierno de la “Revolución Ciudadana” emprendió en 2008 un ambicioso proyecto educativo que clausuraba pequeños establecimientos y reunía a los estudiantes en las grandes y modernas Unidades Educativas del Milenio (UEM).

Édgar y sus compañeros son el reflejo del costo que asumieron miles de niños de las comunidades de la Sierra y Amazonía para mejorar su educación. Pero hay otro costo: el de una permisiva ley y mala planificación.

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Niños de la UEM Cuyabeno retornando a sus hogares por el río Aguarico, provincia de Sucumbíos, luego de su jornada de clases. (Foto: Segundo Espín)

Fue el Decreto Ejecutivo 224 que dio vía libre para la contratación de estas infraestructuras que pretendían convertirse en el referente de la educación fiscal en Ecuador, con conceptos “pedagógicos y arquitectónicos innovadores y modernos”. Hoy, el resultado genera dudas.

De las 127 UEM terminadas y establecimientos repotenciados, el 79 por ciento, es decir 100 obras tuvieron incrementos de precios en relación a su costo inicial. Para llegar a esta conclusión, Vistazo levantó una base de datos que trae sorpresas de la contratación pública en la década anterior (ver infografía). El presupuesto inicial por todas estas obras sumó 412 millones de dólares y las empresas contratistas facturaron 528 millones, es decir 116 millones adicionales.

El argumento: los estudios arquitectónicos estaban mal diseñados y sobre la marcha se requerían obras adicionales. Con todo ese dinero se habrían construido al menos otras 30 o 40 escuelas de este tipo.

De estos contratos complementarios, un tercio superó el 50 por ciento del valor inicial. Es el caso de la UEM a la que asiste Édgar. La obra arrancó en 3,5 millones de dólares y culminó en 5,5 millones. Un incremento de 56 por ciento o, en otros términos, dos millones adicionales.

Pero hay infraestructuras que hasta duplicaron y casi triplicaron su precio, como son los casos de la UEM Rafael Rodríguez Palacios, en Lago Agrio, y la UEM San Gabriel Piquiucho, en Carchi. ¿Cómo y por qué ocurrió esto? ¿Fue legal?

Para elaborar este reportaje Vistazo visitó algunas escuelas y, con apoyo de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, hizo requerimientos de acceso a la información pública al Ministerio de Educación, Secob, Ecuador Estratégico (EEEP), Petroamazonas, Miduvi y Yachay, entidades que estuvieron a cargo de la contratación de las obras.

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Fuente: Ministerio de Educación, Servicio de Contratación de Obras (Secob), Servicio Nacional de Compras Públicas (Sercop), Ecuador Estratégico Empresa Pública.

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Fuente: Ministerio de Educación, Servicio de Contratación de Obras (Secob), Servicio Nacional de Compras Públicas (Sercop), Ecuador Estratégico Empresa Pública.

Cheque en blanco

“He revisado el laboratorio de Ciencias Naturales y cada chico está con un microscopio. Eso no ocurre en Europa ni en Estados Unidos. Puede ser un problema que compramos demasiados microscopios, pero para qué comparar…” Decía el entonces presidente Rafael Correa al inaugurar la UEM de Cuyabeno, en octubre de 2013, demostrando que su “revolución educativa” llegaba a los lugares históricamente olvidados, sin escatimar en gastos.

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En 2013, el entonces presidente Rafael Correa inauguró la UEM de Cuyabeno. Lo acompañan el exministro de Educación Augusto Espinosa y el exvicepresidente Jorge Glas, ahora preso por la trama de corrupción de Odebrecht. (Foto: Segundo Espín)

Y tanto no reparó en los gastos que en su gobierno se expidió una permisiva norma. La Asamblea Constituyente de plenos poderes de 2008, aprobó una ley de contratación pública que se convirtió en un cheque en blanco para los contratos complementarios, pues permitía aumentos de hasta el 70 por ciento. Es decir, los costos adicionales en la UEM de Cuyabeno estaban bajo los parámetros. Ese era el manto de legalidad para lo que ahora se podrían llamar sobreprecios.

Parece haber sido una ley hecha a medida de un gobierno. “Hay que llamar las cosas como son. La excusa de los estudios mal hechos y una permisiva ley fueron una puerta abierta a los sobreprecios y la corrupción”, opina Marcelo Espinel, director de Fundación Ciudadanía y Desarrollo.

El abuso de esta figura durante nueve años motivó una reforma en marzo de 2017, cuando Correa estaba a punto de dejar el poder. Ésta limitó el techo de los contratos complementarios al 15 por ciento y, hasta un 35 por ciento, con aprobación de la Contraloría General del Estado.

La reforma pretende mejorar la eficiencia y controlar el gasto, además de ajustarse a parámetros internacionales. En Argentina y en España, por ejemplo, se permiten contratos complementarios del 20 por ciento, y en México del 30. En Ecuador, antes del 2008, el techo era de 50 por ciento.

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Fuente: Leyes de contratación pública de Ecuador, México, Argentina, Unión Europea.

Pero esta reforma llegó tarde. Si se habrían tomado las precauciones hace cinco años atrás, los dos millones de dólares adicionales que costó la UEM a la que asiste Édgar, habrían servido para construir otra escuela en su comunidad y él no tendría que viajar cuatro horas diarias por el río Aguarico.

Si analizáramos las UEM con la norma actual, al menos 76 obras del emblemático proyecto educativo habrían requerido aprobación de la Contraloría para firmar contratos complementarios. Antes solo necesitaban el aval de la fiscalizadora y la aprobación presupuestaria. No había mayor control.

De estos, 49 procesos habrían sido ilegales por superar el 35 por ciento de incrementos que permite la norma actual. También hay once obras que superaron el techo del 70 por ciento, pero hallaron mecanismos en la ley para no vulnerarla y se justificaron en la deficiencia de los estudios.

“Era como si el Estado dijera: tranquilo, no te preocupes mucho por los estudios, porque si falta algo, luego le ponemos en los contratos complementarios”, ironiza Juan Francisco Díaz, profesor de la Maestría de Derecho Administrativo y Contratación Pública, de la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB). “Este tipo de contratos que deben ser una excepcionalidad, acá se volvieron la regla”.

Hay otras 37 UEM en construcción que suman presupuestos iniciales por 163 millones de dólares pero aún no se sabe en cuánto terminarán. Algunas ya firmaron contratos complementarios.

Los mecanismos

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Las escuelas del milenio se caracterizan por tener modernos laboratorios de ciencias, informática e idiomas. (Foto: Segundo Espín)

Aunque el techo del 70 por ciento ya era permisivo, algunos contratos se ampararon en otras estratagemas legales para subir los valores. Uno de ellos se denomina “convenios de pago” y permite firmar rubros adicionales sin límite por concepto de obras que no estuvieron planificadas, pero son necesarias.

Eso sucedió en la Unidad Educativa del Milenio Malimpia, en Quinindé, provincia de Esmeraldas. La obra se firmó por 2,5 millones de dólares con el contratista Francisco Rivadeneira Crespo, pero durante la construcción se encontraron falencias en los estudios, que motivaron la ejecución de nuevos rubros a través de un convenio que incremento en valor en un 87 por ciento.

“Tuvimos que hacer nuevos cimientos y otras obras, lo que significó trabajos no contemplados en los estudios por 2,2 millones de dólares. Todo estuvo en el marco de la ley, con la aprobación de la fiscalizadora y las autoridades”, explica Rivadeneira Crespo a Vistazo.

Varios procesos utilizan esta figura. En la UEM Salinas de Guaranda también se firmó un convenio de pago por 1,1 millones de dólares, que se sumaron a 800 mil dólares en contratos complementarios.

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Fuente: Ministerio de Educación, Servicio de Contratación de Obras (Secob), Servicio Nacional de Compras Públicas (Sercop), Ecuador Estratégico Empresa Pública.

Otro mecanismo es el “reajuste de contrato”. La empresa guayaquileña Adokasa, por ejemplo, encargada de la intervención educativa para UEM en Puerto Francisco de Orellana firmó un contrato por 5,8 millones de dólares, que terminó en 10,1 millones. Es decir, un incremento del 73 por ciento.

No obstante, la empresa pidió un reajuste que subió el contrato principal a 6 millones y, de esa manera, los complementarios solo sumaron un 68 por ciento, según consta en el acta de entrega recepción de la obra.

Pero existen procesos que no tienen justificación. La construcción del Colegio Réplica Manta, por ejemplo, tuvo un incremento del 82 por ciento, sobrepasando el límite permitido, según el documento de liquidación con fecha 14 de diciembre de 2014.

Al ser consultado por este contrato el director de Servicio de Contratación de Obras, Johe Jaramillo, dijo no estar al tanto del proceso ya que se liquidó en administraciones anteriores (2014). Sin embargo, recalcó que desde el año anterior se pidió a Contraloría hacer exámenes en todos los procesos que tienen indicios de irregularidades, según dijo a Vistazo.

Otro hallazgo en la contratación de las UEM es que los incrementos más grandes se encuentran en las obras que fueron financiadas con recursos fiscales y canje de deuda.

Por otro lado, las escuelas levantadas con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) tuvieron incrementos que alcanzaron máximo el 28 por ciento. Estos procesos de contratación son supervisados por los organismos multilaterales, lo que pudo cerrar las puertas a la permisividad con los incrementos.

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Las escuelas del milenio se concibieron para cubrir la demanda de educación de las zonas más alejadas. (Foto: Segundo Espín)

Mala planificación

Cuando el entonces presidente Rafael Correa inauguró la UEM de Cuyabeno dijo que había 400 estudiantes. Pero en realidad eran 340. Ahora son 209. “Algunos estudiantes fueron inscritos solo para ese año lectivo y luego volvieron a sus escuelas y colegios”, comenta Hiralda Chávez, rectora de la institución.

A nivel nacional se construyeron dos tipos de UEM: las “menores” con capacidad para 570 estudiantes y las “mayores” para 1.140. Y tienen la capacidad de duplicar la oferta cuando se usa la infraestructura en las dos jornadas (mañana y tarde).

Ahora la situación se agrava en Cuyabeno con el cambio de política educativa del nuevo gobierno: reabrir las escuelas comunitarias, según lo anunció el ministro Milton Luna, quien en época correísta se opuso a las UEM. Con esto el pequeño Édgar piensa que sería mejor cambiarse a la escuela de su comunidad para evitar la travesía diaria en canoa.

En medio del páramo de Cotopaxi sucede algo similar. Se construyó la UEM Pigua Quindigua para 570 estudiantes. Sin embargo, según datos proporcionados por el Ministerio de Educación, actualmente solo hay 135. Personas cercanas a la comunidad como Cecilio Quishpe incluso hablan de la asistencia de menos de 100 niños. Durante su construcción ya se alertaba de una subutilización de la infraestructura, pero las autoridades de ese entonces hicieron caso omiso.

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La UEM Pigua Quindigua, en Cotopaxi, se construyó para 570 estudiantes, pero asisten apenas 135. Las autoridades buscan una alternativa para ocupar el espacio subutilizado. (Foto: Segundo Espín)

Vistazo solicitó permiso para ingresar a esta escuela, pero la Dirección Distrital de Educación restringió la visita argumentando un derrumbe en la vía, situación que Vistazo puedo constatar no era cierta.

Mauricio Almeida, subsecretario de Administración Escolar de la nueva administración, confirma que la infraestructura está subutilizada y que se analizan alternativas para que no se desperdicie la inversión. Una de ellas sería ocupar los espacios con un centro de salud.

La asambleísta Dallyana Passailague, parte de la Mesa de Educación en la Asamblea, considera estos casos como un despilfarro de recursos, a costa de los niños que perdieron sus escuelas comunitarias. “Y no solo en las escuelas del milenio se detectan irregularidades. El Estado ha invertido más de 2.000 millones de dólares en infraestructura educativa. ¿Cuánto de eso es sobreprecio? ¿Esta permisividad en contratos complementarios acaso era una puerta abierta a la corrupción?”, cuestiona.

Mientras tanto, desde el exterior se observa a pocos niños de Pigua Quindigua jugar fútbol en la hora de recreo. No hay mayor actividad en esta institución en medio páramo que costó cuatro millones de dólares, aunque el presupuesto inicial fue de 3,6 millones. Y hay al menos otras cuatro UEM que tienen la mitad de estudiantes para las que fueron planificadas.

Dinero desperdiciado

La mala planificación no solo se refleja en el abuso de contratos complementarios e infraestructuras subutilizadas. El día que Rafael Correa abandonaba el cargo, el 24 de mayo de 2017, se adjudicaba la construcción de dos UEM en la parroquia Ximena, en Guayaquil, al “Consorcio Autoridad Portuaria” por 10,7 millones de dólares.

El Servicio de Contratación de Obras (Secob) entregó anticipos por más cinco millones para iniciar las edificaciones, pero los terrenos no tenían permisos. Ahora el Consorcio se niega a devolver el dinero, esperando que legalicen los terrenos. El Secob, por su parte, dio por terminados los contratos y presentó la denuncia en Fiscalía y Contraloría para recuperar el dinero y auditar estas adjudicaciones por régimen especial, es decir, sin concurso.

Otorgar contratos por régimen especial también se volvió práctica común en las UEM. Una de las modalidades es otorgar las obras a empresas públicas, para que participen de manera autónoma o en consorcios. Así se constituyó el Consorcio Autoridad Portuaria: entre la empresa pública Servicios Técnicos Especializados de Electricidad (Sercoel) y la privada Construcciones Dragado y Arena (Condraiarsa).

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Abandonada a medio construir quedó la UEM González Suárez, en Otavalo. Se requieren al menos cuatro millones de dólares para terminar la obra. (Foto: Segundo Espín)

“El problema de este tipo de contratación es que a las empresas públicas no se les exige garantías y algunos consorcios utilizan este “cascarón público” para beneficiarse sin pasar por concursos”, explica Silvana Vallejo, directora del Servicio Nacional de Contratación Pública. “Estamos trabajando para restringir la utilización de consorcios y el régimen especial”.

Pero también en las obras que se adjudicaron por concurso hay problemas. Hace casi dos años está abandonada la UEM González Suárez, en la comunidad de Caluquí, Otavalo. El contratista se gastó los 4,7 millones de dólares del contrató pero dejó la obra a medias. Las autoridades estiman que terminarla costaría otros cuatro millones pero no logran reactivar el proyecto.

“Nosotros no pedimos escuela del milenio. Propusimos un plan para mejorar las cuatro escuelas de la parroquia con un presupuesto de un millón de dólares, pero nos impusieron esta obra”, dice Fabián Cabascango, miembro de la Junta Parroquial de González Suárez.

Desde hace cuatro años que empezó la construcción de la moderna infraestructura se cortó el presupuesto para mejorar las escuelas de la comunidad que se pretendía cerrar. Pero esto es lo que no dijo el gobierno anterior.

La mala planificación y lo que ahora podrían llamarse sobreprecios, estaban cubiertos por la ley. Queda una gran interrogante: ¿Si ahora se contrata obras con un techo del 15 por ciento de contratos complementarios por qué antes era el 70 por ciento? Y esto sucedió en el resto de sectores como salud, carreteras, hidroeléctricas y todo lo que construyó el Estado durante diez años de correísmo.

El fin del sueño

En los primeros años de administración, Rafael Correa afirmaba que serían necesarias 900 UEM en todo el país y prometía construir al menos 500 hasta 2017, cuando dejara el gobierno. La caída del precio del petróleo le jugó en contra y los presupuestos revolucionarios se achicaron. Pero eso no detuvo el afán por construir las estructuras del milenio. Al contrario, surgió una idea innovadora: hacer escuelas “Tipo Milenio” con material prefabricado.

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Las escuelas del milenio también cuentan con bibliotecas y espacios lúdicos para los estudiantes. (Foto: Segundo Espín)

Mediante una adjudicación de régimen especial se contrató a la empresa China Railway para construir 200 “Escuelas Siglo XXI” por 197 millones de dólares. Éstas servirían como infraestructuras provisionales hasta levantar las de concreto. Cada escuela prefabricada costaría menos de un millón. La idea parecía revolucionaria, pero terminó mal.

“Fue un sueño. Nos hicieron creer que habría una moderna escuela, pero ahí está. No podemos usarla”, dice Marlon Gallegos, un padre de familia, señalando a una de las “Escuelas Siglo XXI construida en Santo Domingo que no puede ser abierta por el fracaso del contrato.

En julio de 2017, cuando debían estregarse las 200 escuelas prefabricadas, el Ministerio de Educación anunció la terminación unilateral de este contrato por varios incumplimientos.

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Una de las 23 escuelas del milenio Siglo XXI que no pueden ser utilizadas por el fallido contrato. Son de material prefabricado, a diferencia de las de concreto, son de un solo piso. (Foto: Cortesía Ecuavisa).

Hasta ese entonces la contratista solo entregó 27 escuelas que están en funcionamiento y otras 23 que no fueron aceptadas porque, según el Ministerio, no cumplen con los parámetros de los diseños. Una de las rechazadas es la de Santo Domingo.

Nilton Huayamave, director de construcciones de China Railway, dice que los retrasos son responsabilidad del Estado que no entregó los terrenos a tiempo y que los cambios de diseños fueron pedidos por la anterior administración. “No había razón para terminar el contrato”, asegura.

Mientras esto se resuelve, los niños de Santo Domingo siguen recibiendo clases en sus antiguas escuelas que no pudieron ser mejoradas, ya que los presupuestos fueron destinados a la moderna infraestructura prefabricada que luce abandonada desde hace más de un año. Así termina el emblemático proyecto educativo de la “Revolución Ciudadana”, con exagerados incrementos de precios y contratos fallidos.

“Han pasado un sinnúmero de irregularidades”

Situaciones como adjudicaciones a contratistas que no cumplían los requisitos o incorrecta evaluación de las ofertas, retrasos en la ejecución de los proyectos, valores facturados que no correspondían con lo planificado, contratos complementarios firmados sin justificación, entre otras irregularidades, ya fueron alertadas en un informe de Contraloría de 2014. La auditoría revisó 16 proyectos que sumaron más de 64 millones de dólares pero no hubo mayor repercusión. El gobierno siguió contratando más obras y los problemas se repitieron, sin que nadie repare en ello.

“Ha pasado un sinnúmero de irregularidades y hemos entregado toda la información a los entes de control”, dice Johe Jaramillo, quien asumió el Servicio de Contratación de obras hace dos meses. Afirma que con la nueva ley ningún contrato excede el 15 por ciento de obras complementarias. Pero como ésta no es retroactiva, todo contrato firmado antes de marzo de 2017 todavía puede incrementarse en un 70 por ciento.

Los mayores contratistas

Como en toda contratación de la “década ganada”, las empresas más beneficiadas por el proyecto educativo son las chinas. China Railway tuvo el contrato para las escuelas prefabricadas por 197 millones de dólares.

En cuanto a las UEM de concreto, lidera el ranking Sinohydro Corporation con 10 contratos por régimen especial que sumaron 36,4 millones de dólares.

A esto se suma la adjudicación, también sin concurso, a la empresa China Gezhouba para construir tres UEM por 16 millones de dólares. Aunque este contrato se firmó en marzo de 2015 y debía entregarse en ocho meses, la construcción demoró casi tres años.

Para cerrar el paquete chino, está el contrato fallido para tres UEM por 18 millones con la China CRCC. Las obras quedaron abandonadas tras argumentar que el estado no desembolsaba el dinero.

Otra de las mayores contratistas es la empresa guayaquileña Adokasa S.A. con cuatro contratos que suman 23,73 millones. Le siguen las empresas públicas GAD Santo Domingo de los Tsáchilas e Hidroequinoccio con 18 y 17 millones de dólares en contratos adjudicados, respectivamente.

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